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    PPP“正负面清单”管理机制出台,泛化滥用、变相举债等行不通了
    2019-03-18 19:45:21来源:中国建设新闻网    作者:高洋洋

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    一直备受关注的PPP(政府和社会资本合作)市场再次迎来重磅消息。3月8日,财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《实施意见》),在此前一系列规范要求的基础上,提出采取“正负面清单”相结合的方式对PPP项目进行规范,并明确了规范的PPP项目应具备的条件以及不规范的PPP项目的具体表现形式。与此同时,《实施意见》)还要求,各级财政部门要将规范运作放在首位,严格按照要求实施规范的PPP项目,存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等行为的,应当予以清退或在限期内整改。

    推广政府和社会资本合作模式,引导社会资本参与公共服务供给,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。近年来,一批PPP项目的陆续落地,在稳增长、促改革、惠民生等方面发挥了积极作用,但也出现了泛化滥用PPP、超出财政承受能力上项目甚至借PPP名义变相举债等一些突出问题,增加了地方政府隐性债务风险隐患。另外,一些地方在对PPP的认识上也存在差异,各参与方心存顾虑,PPP推进步伐明显放缓。

    “过去PPP在推广过程中的确存在不少不规范的现象,《实施意见》提出建立‘正负面清单’管理机制,利于在规范运作的基础上推动PPP行业实现长远健康发展?!辈普坎普蒲а芯克芯吭彼锝嘣诮邮苤泄ㄉ璞钦卟煞檬北硎?。财政部金融司有关负责人也就此表示,《实施意见》传递出了明确的政策信号:对于规范的PPP项目,要坚定不移地大力推进;对于不规范的PPP项目,要限期整改完善,构成违法违规举债的,要坚决予以严肃问责,牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。

    “正负面清单”开启PPP新纪元

    为激发市场活力,引入社会资本介入公共服务领域,2014年我国开始大力推广PPP模式。北京大岳咨询有限公司董事长金永祥在接受媒体采访时表示,从2014年到2017年PPP经历了四年的高速发展。2017年底财政部出台了92号文,国资委出台了192号文等政策,使PPP发展进入了冷冻期。2018年PPP政策深度调整后,地方政府、社会资本方、金融机构和PPP其他相关方都付出了极大代价,PPP的效果大打折扣。

    中央财经大学财经研究院副院长李向军向中国建设报记者分析表示:“近几年来,在一系列利好政策鼓励下,PPP项目遍地开花,出现了一些经典案例,但也有不少PPP项目存在很多问题。比如,有些将商业项目包装成PPP项目;有些项目资本金不是自有资金,没有承担社会资本应承担的义务;一些地方没有将PPP项目纳入政府公共预算、风险承?;苹炻业??!?/p>

    为规范PPP的发展,《实施意见》列出了详细的“正负面清单”。其中,“正面清单”明确了规范的PPP项目应符合的条件:属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序;社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险;建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任……

    在李向军看来,《实施意见》的最大亮点就是“正面清单”和“负面清单”相结合的管理机制?!罢媲宓デ康髁讼钅康墓媸粜?,并明确风险分?;?,比如政府只承担政策和法律风险,此外投资、运营、收益等风险都由社会资本来承担。此外,针对以前出现政企不分的情况,《实施意见》还明确了项目的主体甲方必须是政府机关或事业单位,让政府承担该承担的责任?!?/p>

    不止如此,《实施意见》还提出强化财政支出责任监管,确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%;新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出?!凹热唤缍薖PP的公益属性,财政支出就应该从一般公共预算中列支,这样一来,PPP项目在全生命周期内就形成了一个闭环,更便于监管?!崩钕蚓?。

    《实施意见》出台后,有业内人士对界限的明确可能会压缩市场空间表示担忧。对此,孙洁表示,PPP的发展是一个不断规范、创新、再规范的过程,通过“正负面清单”进行约束和引导,有利于企业对PPP不断创新,最终促进PPP持续健康发展。

    防止增加隐性地方债成PPP关键

    如果说“正面清单”重在引导PPP走向规范发展之路,那“负面清单”更关注的是防控地方政府的隐形债务风险。今年全国两会期间,民盟中央在关于PPP的提案中指出,有些地方政府借PPP之名变相融资,投资者不承担风险,以明股实债、政府保底、回购承诺等形式,由政府“兜底”,不仅没有帮政府卸包袱,反而让政府背上高息债务。

    针对这种现象,《实施意见》提出,坚持必要、可承受的财政投入原则,健全财政支出责任监测和风险预警机制,防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力,防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务;建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。

    此外,《实施意见》中“负面清单”还指出了应明确认定为地方政府隐性债务的情形:存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的;通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

    上述负责人表示,为防止地方政府假借PPP名义举债融资,避免增加地方政府隐性债务,对于不规范的PPP项目,《实施意见》明确应当依法依规予以整改,构成违法违规举债融资的应当依法依规予以问责。

    孙洁认为,PPP模式本质上是通过跟社会资本的合作来解决政府的问题,通过社会资本自身的融资、经营一起获取收益,这是解决政府不能通过自身贷款形成债务的重要方法。如果运作不规范,PPP就会变相成为一种新的增加政府债务的形式,因此出台《实施意见》强调规范化运作,很有必要。

    不过,在对不合规PPP项目进行清理时也不能“一刀切”。李向军认为:“前期不少项目在资本金方面存在问题,因为当时金融创新比较多,很多项目不是用的自有资金,但现在自有资金到位需要一定的时间。因此,建议在清理时应‘实质大于形式’、避免‘一刀切’,要根据项目的具体情况,在整改期限上留有一些空间?!?/p>


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